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民政部2015年度政策理论研究课题报告

治理理论视域下的城市社区自治问题

——以吉林省为例

刘毓东

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2015年8月

治理理论视域下的城市社区自治问题

——以吉林省为例

项目主持人：

刘毓东（男，bt365手机网站副巡视员）

项目参与人：

闫越（男，教授，吉林省委党校副校长）

古天姣（女，讲师，吉林省委党校）

赵连中（男，教授，吉林省委党校政治学教研部主任）

陈宝东（男，bt365手机网站基层政权和社区建设处处长）

袁金洪（男，bt365手机网站基层政权和社区建设处副处长）

翟洪艳（男，bt365手机网站基层政权和社区建设处主任科员）

治理理论视域下的城市社区自治问题

——以吉林省为例

摘要：改革开放后，我国经济结构和社会结构都出现了巨大变化。2011年中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。大量农村务工人员拥向城市，社区也承载着越来越多的社会责任和职能，关系到社会的稳定和城市的发展。另一方面，我国社区自治虽然取得了相当的成就，但是与巨大的需求空间相比犹存不足。利益的多元化带来多元化的利益主体，民众的自我意识在不断提升，如何来解决社会不同群体的要求成为摆在党和政府面前的巨大课题。本课题从治理理论视域出发对社区和社区自治加以研究，通过分析国外城市社区治理模式和我国城市社区自治现状找寻我国社区自治发展方向，通过对吉林省6个市州、30多个社区的实地调研、走访以及发放调查问卷探寻吉林省城市社区自治存在的问题和促进社区发展的具体措施。

关键词：社区建设、社区自治、治理、内源性发展

从1986年民政部率先提出在中国城市基层推行社区服务开始，社区这一概念首次进入中国政府管理视野。上世纪90年代以来，随着我国基层社会管理体制从“单位制”、“街居制”向“社区制”转变，中国的社区建设不断加强，这一变化也反映出中国共产党顺应历史时代潮流不断权利下放的过程。直至现在，我国城市社区建设通过不断的摸索和探寻已涌现出多种模式，而居民通过参与社区建设也提升了自身行使民主权利的能力。但是剧烈的社会变革挑战着现有的社会管理机制，城市社区自治也面临着一系列问题。“治理”这一概念的出现与传统的经济发展模式和政治管理模式面临的危机密切相关。从治理理论的视域对城市社区自治进行研究也为我们提供了新的逻辑研究方式和理论支撑。

一、社区自治和治理理论

（一）社区和社区自治

学术界对于社区和社区自治有过不同的定义。1887年德国社会学家腾尼斯在其出版的《社区与社会》一书中首次提到“社区”一词，社区(gemeinschaft)是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相抚及富有人情味的社会团体。[1]而美国学者查尔斯·罗密斯则将“社区”(gemeinschaft)译成了“community”，将社区这一词的英文用法固定下来。1932年，美国社会学家罗伯特·帕克到燕京大学讲学时将“社区”一词引入中国。费孝通等一批燕京大学的学生将“community”翻译成“社区”这一词，即指生活在一定地域内的社会共同体。[2] 1955年，美国社会学者M.G.ROSS在其《社区组织理论、原则和实践》一书中对社区组织下了更加明确的定义，即社区组织是“社区界定其需要与目标,对需要或目标进行理清(或分类)，发展对需要或目标的工作意愿和信心，找到内在或外在的资源实现需要或目标,在关注并延伸和发展协同的、合作的态度和实践中行动的一个过程”。[3]在这个定义中，M.G.ROSS更加强调了社区组织在确定目标后通过发展组织内的意愿，通过共同的协同、合作来实现目标，最终达到共同发展的目的。新中国成立尤其是改革开放后，我国学者对于社区问题的研究愈加深入，很多学者从不同的角度对社区加以定义。徐永祥认为，社区是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。[4]

“自治”最早出现于希腊，通常指一种“自我管理的状态”。“自治”通常与“他治”相对应，一般包括由自身团体内部的人来制定自我管理的章程，由自我团体内部选择出团体的领导者和行政人员，由团体内部的人对重大团体事务进行决策和监督。早在中世纪的欧洲就出现了特权城市，市民可以联合起来向国王申请一定的政治权利，城市拥有自己的法律、法庭和某种程度的行政自治。而当“五月花”号行驶到北美东海岸之后，乡镇自治逐渐出现在这片大陆，使之成为法国学者托克维尔笔下所认为的“培养了美国的公民性格”的实现民主的方式。随着城市规模不断扩大，城市成为了各种各样的人混合生活在一起的区域，他们彼此却并不熟悉。美国社会学家帕克认为要推动城市社会的相互融合，需要城市基层的公民加入到城市的建设中来。

国外对于自治有两种研究层面，其一是指地方高度自治。以美国为例，美国的政治体制除了民主选举为特征的选举民主外，还有各地方高度自治。即民众可以通过选票选举出本地区的行政首脑，通过对于政府公共政策、财政预算等行政行为的广泛参与和监督实现自治，而且这种地方自治地方除了税收等方面外并不过多同上一级政府产生联系、受到上一级政府的影响和干涉；其二是社区自治，即生活在某一区域的人们通过一系列制度和措施实现对本区域事务的自我管理和自我完善。社区自治是通过鼓励和设置机制让社区居民参与到社区建设中来，由此实现居民互助、自我管理和教育以完成社区不断发展和完善的目的。

（二）治理理论

20世纪后半叶以来，随着市场经济和全球化的快速发展，社会变革加剧、利益格局多元化、公民自我意识增强，出现了所谓的“市场失灵”、“政府失效”的现象。巨大的社会问题层出不穷，失业增多、贫富加剧、经济危机等等使得人们开始重新审视“市场”和“政府”的作用。正如市场不是万能的，政府也不能承担过多具体的社会事务。基于这样的认识，人们将研究视野投到其他方面，治理理论就是在这样的背景下产生的。

世界银行在1989年讨论非洲发展问题时首次使用了“治理危机”。联合国全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》报告中对治理进行了比较权威的定义，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规划，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[1]格里·斯托克则认为治理有五个维度，即：第一，具有一套社会公共机构和行为者,这些公共机构和行为者可以是政府机关,也可以不是政府机关。第二，在为社会和经济问题寻求解决方案时,治理具有界限和责任方面的模糊性。第三，各社会公共机构之间存在何种权力依赖关系需要治理给予明确。第四，治理意味着各治理行为主体最终将形成一个自主的网络。第五，能否把事情办好并不取决于政府的权力及其权威,关键在于政府能否动用新的工具和技术,这种新的工具和技术就是治理。[2]我国学者俞可平提出了治理和善治，他认为治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，以增进公共利益，它是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作以及强制与自愿的合作。[3]良好的治理就是善治，善治是实现公共利益最大化的社会管理过程，因而一个国家由治理走向善治,公民社会的兴起具有重要的意义。[4]

治理同统治和管理存在本质的不同，最大的不同在于主体的不一致。治理强调主体不仅仅是社会的公共机构，而是公共机构和私人机构的合作，公共机构和私人的合作。其次，无论是统治还是管理往往是由上至下的纵向运行方式，而治理强调双向，不单单可以由上至下，也可以由下至上提出要求并进行合作。第三，统治和管理来源于权威，即政府的权威性使之拥有一定的权利，但是当政府的统治和管理出现差错或结果出现问题时，政府的权威会受到质疑，而治理因为来源于双向甚至是多元主体的合作，因此最终的结果由治理参与者共同承担。

（三）治理和社区自治的关系

社区自治不同于政府单一层面单一主体的管理方式，主张多元主体、共同参与；改变了传统政府行政的自上而下的单向运行机制，是一种自上而下和自下而上相互结合的运行方式；除了达成解决经济社会问题、促进经济社会发展的目标外，通过合作、协商等过程提升居民参与意识，通过居民参与社区建设最终达到教育居民、提升居民素质的目的。

而治理理论不同于以往传统的政府行政管理理念。基层治理相较于以往单一层面政府对于基层社会的行政管理，更加强调社会基层的加入和参与。从这种层面上来理解社区自治更加符合我国现有基层社会所面临的实质问题。从理论层面对比治理和社区自治，治理概念的范畴更大。治理是一种过程，达成的目标是善治，即维护社会秩序、增进社会权益。而如何治理则是达成善治的手段和方式，包括协商民主、基层自治等。

治理理论视域下的社区自治具有更新的内涵。因此，治理理论提供了我国社区自治的导向，也为社区自治明确了发展方向。

1.社区自治多元主体。社区自治这一概念来源于西方国家，但是我国的社区自治又同西方国家有着很大的不同。美国、加拿大是世界上社区自治发展较为成熟的国家，其社区自治起源于乡镇自治，历史悠久、公民意识较强。而我国的社区自治主要是政府提倡并主导。因此，我国社区自治不单单要有西方国家所强调的自我管理的状态，更要具有自我创新，从以往政府主导逐渐转变为强调公民意志，政府和非政府组织、政府和居民个体相互互动，形成有效的基层社会治理网格，从而实现社区治理的多元化。并在政府行政和社会自治之间找到相互的结合点，建构促进多元主体参与、注重公民意志、协调多元关系的运行机制。

2.政府权力意识。多年来，我国政府传统的行政权力运行机制使得各级政府往往是对上不对下。在改革开放初期效率优先、兼顾公平意识的主导下，地方政府将增强本地区经济发展作为首要任务，长此以往从某种程度上忽略了社会公平。而治理理论改变了原有政府权力运行模式，不再是单单对上，更要对下。也就是说由以往在社会资本中政府和企业起决定作用转变为社会资本中政府、企业和社会共同作用、相互合作实现社会权益的增加。政府要从对上级政府、对经济指标说话转变为同社会资源尤其是居民共同合作，协同完成社会发展的任务。

3.居民参与意识和公共精神。托克维尔曾在其《论美国的民主》中提到美国的乡镇自治，认为乡镇自治培养了美国人的公民意识。而现在西方国家基层高度自治离不开公民社会的成熟和公民具有强烈的民主参与意识和能力。民主作为现代政治的发展方向本身并不具有独一性，但是民主的顺利运行需要满足一系列的条件，其中重要一条就是作为现代国家基石的公民具有较强的社会责任感、参与意识以及合作精神，同时也要具有成熟的民主参与能力，而这些并不是社会能够快速形成的，需要公民通过参与培训不断提升。如何进行实践培训，很显然基层民主——社区自治提供了最佳的试验田。

　　二、我国城市社区自治发展背景分析

社区自治在我国的发展实践并不长，我们需要在了解全球化背景下世界范畴社区发展历程、所出现的治理模式的情况下，研究我国城市社区自治的发展现状和未来方向。

（一） 西方国家社区发展历程分析

社区建设开始于西方国家。直至现在，很多关于社区、社区建设和治理方面的理论也是由西方学者通过对于西方国家社区发展的实践研究而进行的总结和概括。了解西方国家社区建设走过的历程和发展的阶段有助于研究我国的社区发展，或许可以对我国社区建设提供一些帮助。

1.社区早期发展阶段。18世纪到19世纪是社区的早期起步发展阶段。西方国家的社区建设始于工业化和城市化，西方工业革命出现之后随之而来的是经济结构的调整，从传统的农业社会向工业社会转型，同时工业化的不断深入也带来了城市的扩张和发展。大量的农民失去赖以生存的土地流离失所，他们中有一部分去开辟新的农田，但是有更多的人走入了城市转变为劳动力。城市迅速扩张，大型城市不断崛起。这一系列的过程打破了原有的社会结构，众多彼此并不关联的人生活在同一个城市，随之带来的是新的社会问题。这些城市中的贫困阶层生活在贫民窟里，生活脏乱差，卫生得不到保证，基础设施极端落后，治安混乱。为了帮助这部分人获得更好的生存条件，以社会福利和社会救助为主要目标的社区建设开始出现在西方较早发展的工业化城市之中。比如较早出现的18世纪后期德国汉堡市市中心办事处的分区助人自助的救济制度,以及由此基础借鉴建立起来的英国伦敦慈善组织协会。到19世纪80年代在英、美、法等地区出现了社区睦邻组织。这些组织和协会各具特点，但又有共同之处，即在改善城市基础设施建设的基础上，提升居民的生存条件和生活水平。到了20世纪20—30年代，西方很多国家进行城市改造，不断扩大的城市使得中心区、商业区迅速扩张，公路、停车场、高楼大厦占据了人们的生活空间。很多中产阶级向郊区搬迁，而依赖政府支助、依靠社区福利的低收入人群留了下来，但是带来了更加恶化的生活条件，再一次历史出现了重演。因此在那时很多社会学家和社会工作者将复兴社区视为解决这些社会问题、社会毒瘤的方式，包括美国30年代的芝加哥计划、伍德雷尔社区组织、福特基金会的格雷地区计划等。[1]

2.社区再度发展阶段。从第二次世界大战到20世纪80年代左右，社区得到了再度发展。经历了第二次世界大战的西方国家，尤其是欧洲等国经济社会发展百废待兴，这时急需解决的是人的生存问题，快速恢复生产生活、恢复经济成为摆在所有人面前的首要问题，因此这一时期的社区建设是以经济发展为目标的。创办企业、提高就业比例、增加人们收入、改善生活条件是社区组织的工作重心。这些也在一定程度上改善了贫穷地区的基础设施并提高了人的工作能力。例如，美国政府的“反贫困之战”项目通过采取多种具体措施帮助穷人提升生活水平。包括为穷人提供专门的职业培训、为穷人家庭购买设备、建设经济用房等等。而随着西方国家经济的复苏，一些国家从工业化逐步向后工业化过渡。

表1：

由该表我们可以看到，美国在上世纪60年代，制造业就业人口比例只为27.1%，而服务业就业人口比例则达到54.3%，这一数字还不包括政府人员。到了上世纪70年代，制造业就业人口比例降为25.9%，而服务业就业人口比例（依然不包括政府人员）则上升至58.1%。到了2010年制造业就业人口比例就降为仅有11.4%，服务业上升到高值75.2%。这些数字说明早在上世纪60年代开始，美国工业化达到相当成熟的阶段，并逐步向后工业化时代过渡。因此，人们对于社区的关注和认识从二战后以经济建设和发展为主要目标逐渐过渡到重视人本身的发展，这一特性是社区发展第三阶段的主要表现。

3.社区发展成熟阶段。从上世纪80年代至今的这一时间段中，随着西方国家二战后经济复苏、经济崛起，西方国家也逐步从工业化走向后工业化。人们渐渐意识到贫穷或许不是造成社会问题的根源，要解决现代社会中产生的一系列问题要从社区层面进行关于人的全面调整和完善。授人以鱼不如授人以渔，要让穷人、低收入人群加入到社区建设中来，获得自身能力的整体提升，同时改善社区条件。如政府将为穷人建设住房的理念转变为为低收入人群提供一定补偿让他们自我选择居住地；政府为社区建设进行直接投资转变为由政府出钱社区出人共同决定如何来花这些钱。社区建设同社区选举和社区自治紧密结合在一起。在福特基金会反贫困行动的“家庭邻里改革”计划、纽约把社团、志愿者和社区居民三者联系在一起的社区全面复兴计划中，除了以往的社会保障和互助项目外，更加注重建立新的社区关系网，让社区居民加入到社区活动和社区建设中来，进而提升社区居民的自我教育、自我帮助和自我完善的功能，同时也加大了社区的广泛参与性。事实证明，在新的社区建设理念和社区治理意识的影响下，美国社区复兴计划有了比较明确的成效。[1]

马克思主义认为经济基础决定上层建筑。当经济基础发生变化，随之而来的是社会环境的改变，为了解决这些因经济转型而出现的旧的社会制度失灵新的社会问题层出不穷的危机，必然要通过改变社会制度来适应新形势、新问题。社区作为城市居民生活的空间，在为居民提供生活保障、建立关系网、参与城市建设、提升城市凝聚力方面必然会起到很大作用。通过西方国家的社区发展历程我们可以看到，即便在西方发达地区社区发展较为成熟的国家，社区建设也不是一蹴而就的，而是经历了漫长的发展历程，每个阶段因为经济基础、社会环境和公民的成熟度不同而采取不同的发展措施和发展重点。我国现在处于工业化的初级和中级阶段，要想全部照抄、照搬西方现有的社区发展模式和思路显然是不现实的。我国地理环境幅员辽阔、各地区发展重点和工业发展阶段各不相同，这也决定了我国各地区、各省份要根据自身的实际经济发展阶段和社会成熟度来选择自身社区建设的重点、思路和措施。

（二）国外三种典型社区治理模式分析

世界各国经济发展水平各不相同，政治制度也存在差异，历史文化社会发展程度更是迥异不同，因此社区治理的理念和方法具有很大区别。这里我们找寻的是三种比较有代表性的范式，分别是美国的社区自治模式、新加坡的政府主导模式和日本的混合模式。这三种范式都是经济比较发达、城市化程度较高、公民社会比较成熟的国家。因此，对其进行的分析可以较大程度忽略公民参与意识、社会发展程度不同所带来的不定化影响，最大程度分析不同模式在机制制度和运行方式上存在的不同。

　　1.政府主导型社区治理模式。新加坡的社区治理模式具有很强的政府主导色彩。主要有以下特点：第一，在政府机构设置专门部门管理社区事务。第二，政府部门通过法律的制定和具体制度章程的设定来对社区事务进行控制。第三，由于政府的行政色彩较强，居民对于社区自治的参与度较差，参与热情不高。

2.公民自治型社区治理模式。西方国家特别是美国经济发展水平高，民主政治制度较为成熟，公民社会的培育也较为完善，因此以美国为代表的西方发达国家建立起较为成熟的公民社区。在美国社区治理模式也存在不同，以公民高度自治为代表的社区治理模式体现出以下四个特点：第一，社区自治组织较为完善，治理结构和权责清晰。美国社区自治组织包括社区多个委员会，各委员会相互分工、各有侧重，并根据规章制定对于社区建设不同层面进行咨询服务和管理监督。第二，政府和社区之间的联系既紧密又松弛。政府主要负责社区管理大的方向，例如通过法律和相关规定对于编制预算、建设规划、发展建议等方面进行大方面的管理和协调，不会涉及到社区管理的日常事务之中，日常事务、都是由社区专门部门和社区委员会等组织来进行的。第三，非营利组织高度发达。美国非政府组织、非营利组织高度发达，在相当程度上这些组织承担了很多政府无力或不能承担的社会工作。第四，公民参与度高，参与意识强。美国的公民社会高度发展，公民具有很强的社会服务和社区建设参与意识。在很多社区委员会中，居民是自愿非报酬形式加入到社区工作中，为社区建设服务。

3.混合型社区治理模式。日本是这种模式的代表。该范式体现出最大的特点就是政府、社区和社会居民之间的相互协调、紧密合作。政府的行政行为和居民的自治行为相结合，融合度较高。在这种模式的社区建设中有以下三种特点：第一，政府各部门各有权责，而社区治理参与的不同主体分工也各有不同。第二，政府起到指导和财政支持的作用，具体的管理由社区组织和居民承担。第三，在社区建设中，政府意识和社区行为紧密结合，政府通过较松的管理方式达到较好地指导效果。

比较以上三种典型的社区治理范式，我们可以看到无论是哪种模式都具有相对的共性：一是在治理的过程中体现政府、社会组织和居民三位一体的合作机制；二是社区建设以服务居民为导向；三是非营利性组织在整合居民力量、参与社区建设、提供公共服务、实现社区互助方面发挥了重要作用；四是社区治理不是单一模式，很难说哪一种模式更具优势，但是社区治理模式必须结合本国家地区的历史文化背景、社会人文情况和经济发展程度，选择一条“内源性发展”道路。

（三）对美国芝加哥地区社区的实地调研

2015年8月8日—22日，笔者前往美国芝加哥地区学习，对芝加哥地区的部分社区进行了参观，并同社区行政人员和委员会成员展开了交流，现就实地调研情况进行分析。

芝加哥属于特大型城市。2010年芝加哥市人口270万，市区面积591平方公里。和芝加哥市紧密相连的是六个郊区郡，加上市区人口，整个地区共有人口837万人，5500平方公里，它们和芝加哥市一起组成“大芝加哥地区”。这个地区的人口占芝加哥所在的伊利诺伊州人口1100万的75％。芝加哥是世界上领头的金融中心之一，美国全国的交通中心和工业中心。在现代化发展的过程中，芝加哥城市人口呈现出越来越明显的郊区化变迁。

表2：表3：

资料来源：美国人口统计局，2001。

通过表2和表3我们可以看到从1950—2010年，在大芝加哥地区生活在市区的人口不断下降，而整体大芝加哥地区（市区加郊区6郡）人口在不断提升，人口变迁呈现出郊区化倾向。因此在芝加哥周边出现了卫星城，人们居住在郊区的卫星城中，工作于芝加哥。这些郊区的卫星城社会环境与民众生活息息相关，社区建设体现出极强的自治性。

在参观大芝加哥地区卫星城橡树园市和瑞柏市社区中，我们发现社区治理机构是由地方政府、社区委员会和非营利性组织共同承担的。政府的主要工作不是具体的事务性工作，而是更多体现在指导和提供支持方面。政府制定社区运行的相关法规和制度，并为社区的发展提供财政支撑，同时对非营利性组织的工作进行监督和考核。政府正是通过这些宏观的举措来调动社区居民参与社区建设的积极性。社区下设一系列委员会，各个委员会之间分工各有不同、各有侧重。每个委员会根据政府和社区制定的相关法规和制度行事及运行。委员会成员都是由社区居民担任，居民根据自身专业背景、关心议题等等方面自愿无报酬加入委员会。委员会涉及的层面众多，关系到民生的方方面面。例如，环境保护、社区安全、社区教育、社会福利、住房维护、老人帮辅等等。社区依赖这些委员会行使自治权力和职能，保证社区的正常运行并实现社区发展的目标。社区专业委员会的负责人员由社区委员会委员担任，而其他的职位和成员可以由社区居民通过竞选产生。非营利性组织最为根本性的目的是为社会治理和服务提供帮助。如果说政府为社区发展提供方向性指导和政策财政支持的话，非营利性组织则是具体社区事务的承担者。当然，非营利性组织加入到社区服务中需要满足相关的程序。首先，社区委员会在听取专业委员会和广大社区居民意见之后，经过整理和判断，如果觉得有些问题有必要解决或者有些议题具有意义则向政府提出相关建议。其次，政府在通过对社区委员会建议进行充分研究和调研的基础上，判断是否立项并通过法律程序进行招标。第三，具备参与招标条件的非营利性组织整理相关材料、制定工作实施规划和方案，参与招标。第四，通过法定程序政府同中标的非营利性组织签订合同。非营利性组织通过服务合同为社区居民提供服务、参加具体事务的运作。第五，政府对非营利性组织进行实时监督和定时评估。评估标准的一个重要层面是社区居民对于非营利性组织工作的满意程度。正是通过政府、社区委员会和非营利组织在社区事务形成的互动和协调实现了社区长期发展的目标。而居民则是通过参与社区委员会、社区志愿服务、社区听证会、社区会议等方式来加入到社区治理的过程中。同中国社区居民代表委员会会议相类似，美国橡树园和瑞柏市地区社区会议每隔固定时间召开一次，并将召开的时间、地点或者召开的相关议题公布于告示栏、媒体网站上。在会议的过程中，委员会成员汇报工作进展程度、下一阶段工作重心和重点，由社区居民对社区委员会工作进行评议。

美国社区发展已有上百年历史，成熟度较高。我国社区发展起步较晚，很难达到美国社区高度自治的程度。例如，美国是一个高度法治化的国家，法律涵盖了生活的方方面面，当然包括社区生活——社区环境、房屋维护、动物保护等等。社区委员会在管理社区事务中可以依赖法律。而我国法治化国家还在建设的过程中。另一方面，我国经济发展、社会环境、历史文化和居民素质等等同美国有着很大的区别，很难完全走美国社区发展模式。但是，从美国这两个社区的实践经验来看有三个方面值得我们关注：第一，利用共同利益提升居民的参与度。美国社区强调居民是社区的主体，社区的好坏与居民密切相关。而且美国征收的房地产税中有相当比例是用于社区建设的。在这样的基础上形成居民的共同利益从而提升居民对于社区事务的关心程度和参与度。第二，高度的居民志愿服务精神提高了社区自治能力。美国志愿者队伍非常成熟。居民具有较为明显的为社会服务的意识和理念。这种志愿服务的氛围提升了社区志愿者队伍建设，同时也提升了社区的自治能力和水平。第三，明确的权责分配发挥了社区自治组织的作用。社区中有各种委员会，每个委员会之间权责不同，分工明确，相互既有区别又有协作，在很大程度上发挥了社区自治组织的作用。

（四）我国城市社区自治现状

上世纪90年代初，社区建设逐渐成为我国城市社会整合、组织再建的探索和规划。现在我国城市社区建设已形成以沈阳模式、上海模式、青岛模式、江汉模式等为代表性的多种社区建设模式。沈阳模式即在社区内建立自治组织，通过规章制度的设立明确了社区建设主体之间的联系和关系。上海模式即体现了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，加强街道办事处的权利和职责，将社区定位于街道。青岛模式更加强调社区服务功能，以社区服务为主导来提升社区建设发展社区。江汉模式则以转变政府职能为核心，政府面对社区，工作和权利重心下移。这些模式各具特点也各存利弊，不过从整体上来说我国城市社区建设经过多年的发展获得了整体提升。

　　1.建立城市社会整合机制。从上世纪80年代开始，随着经济改革、社会变革的不断发展形成了许多不同于旧体制之外的社会构成要素，由此旧的城市社会整合机制功能逐渐弱化或消失，而新的社会整合机制和组织并没有建立起来，“社会服务体系缺乏、公共产品供应不足、社会利益冲突加剧、社会控制机制失效、新兴市场规范乏力种种问题凸显了转型过程中的城市社会治理不足。[1]这些问题西方发达国家也经历过。借鉴美英等西方发达国家所提出的政府概念重构、社区权利增长，我国民政部提出了发展社区服务，满足老百姓生活所需。因此，对于社会而言社区建设弥补了在社会变革时期旧的社会组织消失或弱化所带来的空白，在解决因“政府失效”和“市场失灵”所带来的一系列社会叠加矛盾方面起到了调和作用。

2.实现了政府权力的下移。社区建设是由民政部所提出的，因此从进入政府管理视野的那一刻起就具有很强的行政性。我国一直以来都是一个典型的政府管理型国家。即使在封建王朝时期，中央也通过一系列手段对于地方进行管理和控制从而实行中央集权。在新中国成立后，中国共产党通过土地改革、实行纵向行政管理体制改革等方式加强了对于社会基层的管理。但是随着社会变革的不断深入，实现政府权力下移成为社会管理变革的方向。由此我国政府也经历了权力下移给区，区权力下移给街道，街道权力下移给社区的过程。

3.提升了社区建设内动性。随着社区建设的不断发展，社区本身形成内生动力。这包括两个方面，即社区根据自身所在区域的特点以及经济、社会、文化的内在资源，找寻适合自身发展的模式和道路。另一方面,即社区本身的发展要达到提高社区居民参与的目的。社区虽然是由政府提倡发展并不断推动前行的，但社区建设需要民众的参与。因此，通过制度和机制建设加强民众对于社区建设的参与度，从外在推动转变为内在发展，从“要我参与”转变为“我要参与”是社区建设能够取得较大成效的根本路径。

（五）我国城市社区自治未来发展方向

我国的社区自治虽然已经取得很大成就，但是还不够成熟，尤其是在居民参与社区事务制度的建立、政府和社区互动机制的建立、政府权责和社区管理范畴等方面还不够明确。要完善我国城市社区自治制度，使之成为一个较为成熟的模式必须遵循我国的历史文化和特殊的国情，寻找“内源性发展”。“内源性发展”是对后发现代化国家的发展路径的探讨，认为“一个社会不能完全照搬另一个社会的发展模式”。“内源性发展”的核心在于根据国家的历史、文化因素和经济、社会不同发展阶段，找寻适合自身的发展路径。[1]

通过对比世界上比较典型的三种社区治理模式和我国社区自治现状我们可以发现，我国城市社区自治是由政府主导的。不同于我国乡村自治具有内生性，即乡村自治的产生发展是由自身需要所影响和决定的，城市社区自治的出现具有更强的政府主导性。而社区自治发展到现在对于培养居民参与意识起到了重要作用，但行政色彩依然体现于社区治理中。这一点同新加坡的政府主导型社区治理具有相似之处。但是又存在不同，我国现有社区自治建设法律还不够健全，制度建设也不够完善。在全国很多地方还在体现先试先行。由于中国幅员辽阔，各地区社会发展水平不一，很难用统一标准将不同地区社区自治模式和制度完全规定下来。在这种情况下，体现各地区不同，尊重社区自治自我选择性就显得尤其重要。而我国社会发展整体不够成熟又使得我国的社区治理很难实现美国式的高度自治。政府需要通过法律、编制、财政和工作指导等对社区自治进行宏观层面的管理，发挥社区社会组织和居民的作用实现自我管理，正如日本社区治理模式所体现的特点。在这一过程中，既要完善相关法律、制定更加具体的自治章程（包括不同的社区组织都承担哪些权责）、建立更具可操作性的居民参与制度，也要提升居民参与意识，加强社区组织建设。

我国还处于工业化初级和中级阶段，部分沿海发达地区进入工业化成熟阶段，在不同的经济发展地区所面临的社会问题也各不相同，很难用统一的标准将其强行划分发展道路和模式。各地区需要因地制宜，针对本地的社会发展阶段和最广大民众的需求来制定社区发展的重点和道路。就我国社区发展现有阶段而言，可以在体现社区互助和保障功能的基础上逐步加强和完善社区民主议事、决策和监督机制使之成为居民参与社区治理的模式，并用制度化固定下来。未来逐步达到社区自治规范化、制度化、常规化。在实现这一步后政府逐步将更多事务下放到社区层面，让社区居民通过自我决策机制和制度来管理社区事务，而政府在其中更多体现的是指导性作用。随着社会发展的不断进步和民众参与意识、能力的提升，居民可以在政府的政策指导和财政支持等基础上实现社区治理，社区自治走向更加成熟阶段。

三、吉林省城市社区自治现状

吉林省全面开展城市社区建设工作始于1999年，之后吉林省利用2年时间，筹集资金4.6亿元，新建、改扩建社区用房1439处，平均面积达308平方米，在全国第一个实现了社区基础设施全省覆盖，使城市基层管理有了依托，为民服务有了阵地，也将全省的城市社区建设工作带入和谐社区创建新的发展阶段。与此同时，全省的居民自治工作也得到了长足的发展，经历萌芽、普及和发展三个时期，民主选举方式不断创新、民主决策范围不断扩大、民主管理制度日臻完善、民主监督程度大幅提高，初步形成了层次多样、形式多样、内容广泛、规范性与多样性相结合的居民自治制度体系。

现通过对于吉林省长春、吉林、延边、通化、白山、辽源6个市州、30余个城市社区走访、调研、座谈和发放调查问卷，对吉林省城市社区自治现状、取得的成效和存在的问题加以分析。

（一）吉林省城市社区自治发展阶段

吉林省的居民自治制度建设主要经历了三个发展阶段。

第一阶段是居民自治的萌芽时期，从改革开放伊始至1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布。在这期间，全省的居民自治制度开始了探索性发展，各居民委员会在协助基层政权组织开展好各项工作的基础上，在本居委会区域内逐步发动一些有声望的、有热情参与自治的居民，作为居民代表参加居委会一些重大事务的讨论，相应地制定了居民代表议事制度，并且进行了全省第一次居民委员会换届选举工作。

第二阶段是居民自治的普及时期，从《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施到2000年社区建设工作开展。这一阶段，吉林省于1996年颁布了《吉林省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》，居民自治从探索到普及，无论是在制度建设方面，还是自治活动都有了极大发展，制度框架逐步建立。

第三阶段是从2000年到目前的发展时期。这一时期，以中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志，吉林省的居民自治制度初步确立，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，全省开展了第五次、第六次和第七次社区居委会换届选举，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治理念初步确立，民主自治程序得到推广。2007年，党的十七大报告更是首次把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，居民自治的地位得到重大提升。

（二）吉林省城市社区自治取得的成效

1.社区“硬件建设”不断加强。在推动城市社区发展方面，吉林省将提升硬件建设作为抓手。吉林省地处东北地区，冬季较长，一年中适宜在户外活动的时间有限。因此，提升社区服务面积，扩大居民社区活动区域成为吉林省抓社区建设的首要抓手。

2003年初，省委、省政府作出了利用两年时间，大力度、高标准、广覆盖建设社区基础设施的重要部署，到2004年底，全省社区用房平均面积达308平方米，结束了我省“夹包居委会”的历史，使居民参与社区事务管理有了依托和阵地，居民自治有了平台，我省的社区居民自治从此掀开了新的一页。2012年，省委、省政府明确提出“2015年前全省所有城市社区用房面积达到500平方米”的工作目标。要求各地要在加强基础设施建设上多投入，为服务社区居民提供更加坚实的基础平台。这一目标已基本完成。一是加大了对社区基础设施建设的投入。政府将社区建设经费列入各级财政预算，确保社区建设有稳定的资金来源。二是采取了多样化的建设方式。除必须的新建之外，更因地制宜，充分利用现有的设施，进行必要的改、扩建。贯彻共驻共建、资源共享的原则，通过共建、帮建、置换等多种形式，解决社区用房问题。三是用足用好政策。将社区用房建设纳入城市建设规划、土地利用规划以及社区发展相关专项规划，对新建住宅小区和旧城改造小区的社区，要按照有关标准要求，将社区用房建设纳入建设工程规划设计方案，并联合有关部门按照规定的配套指标对建设工程规划设计方案进行审查，对不符合规定配置标准的和要求的不予批准。对未按规划要求建设社区用房的，不能通过验收。四是形成工作合力。充分发挥社区建设工作领导小组作用，及时出台相关政策措施，指导、督促、检查、落实城市社区基础设施建设任务。建立各级党政领导干部、部门包保机制和联系点，加强对社区基础设施建设工作的直接指导和帮助，通过以上四点使得吉林省社区硬件建设焕然一新，为开展社区自治打下了坚实的硬件基础。

2.社区“软件建设”长足发展。社区建设不单单需要基础设施等硬件，更需要在组织建设、制度建设、运行机制等方面下功夫。

一是建立新型社区居民自治体制。为与城市基层管理体制的变革相适应，2002年初，吉林省确定了“典型引路、重点突破、梯次推进、扇形展开”的社区居民自治建设发展战略，对全省的居委会进行了重新划分，建立了新型社区自治组织体系，创新了居民自治主体——社区居委会的工作机制。首先，按照板块型、小区型和单位型，对原居委会进行重新划分，建立了以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区。全省重新整合、划定城区及县城镇以上社区1439个,社区规模平均为2334户，平均覆盖人口增加到7888人。其次，按照社区自治、议行分设的原则，组建了社区党组织、社区居委会和社区成员代表会议的新型社区组织体系。同时，加强了社区组织的规范化、制度化建设，初步探索了社区党组织领导、社区居委会主办、社区社团运作、居民广泛参与、有关部门指导服务的社区运行机制。到2002年底，全省社区划分和组织建设全部完成。

二是完善和创新居民委员会选举制度。居民实行民主选举是社区实行民主自治的基础，也是社区居民开展自治工作的突破口。在完善居民代表选举制度方面，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《吉林省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》的基本精神，不断规范选举程序，扩大选举参与范围。逐步扩大选民和居民代表范围、优化社区居民委员会结构，最大限度保障居民民主权利。在发展社区居委会直接选举方面，我省社区居委会“直选”一直秉承着社区居民委员会主任、副主任、委员由有选举意愿的选民以1人1票的方式直接选举产生的原则，进行积极探索。此外，选配优秀大专毕业生担任“主任助理”，为引导和鼓励大学毕业生到基层社区就业，优化社区干部队伍年龄和文化结构，造就一支高素质的社区干部队伍，选配30岁以下应届和往届全日制普通高校大专以上学历的优秀大专毕业生担任“主任助理”，实施“一社区一名大学生主任助理”工程。

三是强化社区事务民主管理、决策和监督机制。社区建设的主体是广大居民，开展好社区居民自治必须调动广大居民自主地参与社区活动，使社区建设从“自上而下的推动”变为“自下而上的自治”，加强社区民主决策和监督机制建设正是拓宽居民参与渠道的重要方式。吉林省在提高城市基层民主，推进居民自治上进行了不懈探索。特别是加强了社区权力机构——社区成员代表会议建设，扩大社区居民代表的数额，促进其自治作用的发挥。社区内机关、企事业单位、部队和较大的社会组织、业主委员会、农民工群体都要推举一名代表作为社区成员代表，参加与其相关的社区事务的决策。

四是大力发展社区社会组织。社区内社会组织是社区居委会开展工作、增强活动、凝聚人心的重要载体，也是社区居民自治的载体。为丰富动员、组织广大居民参与社区活动，扩大社区自我教育、自我管理和自我服务的空间，吉林省把培育社区社会组织作为完善社区自治运行机制的重要内容之一，通过鼓励、扶持建立社区志愿者协会、科普协会、书画协会、花卉协会、健身协会等群众组织，畅通广大居民参与社区活动的渠道，吸引了一大批社区居民参加到社区活动中来。

3.居民自治意识有了明显提升。由我国社区发展的自身条件所决定了无论是社区的“硬件建设”还是“软件建设”多是以政府为主导，在加强社区建设和发展居民自治方面很大程度上体现了政府意志，不过最终达成的目的是由此提升居民的自治意识。通过对国家及省社区建设工作相关政策的宣传，以及社区居委会选举的不断规范，吉林省居民民主意识有了极大提升。通过召开居民代表会议，组织广大居民选举社区居民委员会成员，参与《居民自治章程》和《居民公约》的制定、修改，明确居民代表在社区重大事项上的民主决策权，使居民感受到自身是社区建设、居民自治的主体。通过社区居委会换届选举工作不断创新，选民和居民（成员）代表范围不断扩大。通过开展各种文体活动，增强了社区的吸引力和凝聚力，社团组织以社区为依托，以各类活动为载体，并结合本社区的特点和实际，动员、组织广大居民参与社区活动，扩大了社区自我教育、自我管理和自我服务的空间。最终达成提高社区居民参与社区自治事务管理意识的根本目的。

（三）吉林省城市社区自治存在的问题

吉林省城市社区自治虽然起步较晚，但在省委省政府近几年对于社区工作的日趋重视下，社区建设取得了相当的成效。尽管如此，不能否认的是吉林省经济发展水平较为落后、社会发展程度不高、居民个人意识和能力也不够成熟。在这种情况下，我省城市社区自治还一系列存在问题。有些问题是由社区发展阶段所引起的，有些则是因社会和居民成熟度不高而形成的，等等。

1.吉林省城市社区自治问题分析

根据对吉林省6个市州30余个社区的实地调研、走访、座谈和约谈，我们发现吉林省城市社区自治存在以下几个方面问题：

第一，社区行政化倾向较强。我国是一个典型的政府管理型社会。虽然提出了治理理念，但是在传统的行政体制和社会管理体制中依然体现出明显的行政化倾向和长官意识。我国社区的提出、建设都是由政府所主导的，在社区现有发展的过程中更是体现出明显的行政化，社区承担很多来自于上级街道和各级部门的行政任务。社区本是为居民服务由居民自我管理的自治组织，现下却表现出“对上不对下”。有约谈的社区书记、主任提高自己每天面临大量的行政性事务，约占到工作量的一半以上，这极大影响了社区为百姓服务的时间和效果。虽然这几年在民政部门的倡导下，要求一些行政部门不能将自己的工作完全下放到社区，但是一直倡导建立的社区工作权力清单却迟迟没有形成。在这种情况下，社区不得不承接来自于党政机关的工作任务。甚至有的社区书记、主任表示缺少专门的撰写文字人员，相当一部分的社区大学生助理承担了这部分工作。

第二，社区居民自治意识和能力较差。吉林省经济发展相对落后，社会发展不够成熟。在现下阶段，吉林省社区工作多以提供社会服务和社会保障为主，正在经历西方国家社区发展的第一和第二历程。在社区建设中还是更多体现为为居民服务和提供社会保障的功效。例如，社区服务中心即为百姓尤其是需要社会保障的居民办理事务提供方便，日间照料中心为白天家里没人需要日间照料的老人提供场所，课后自习室为放学后家里没有大人的学生提供安全场所等等。但是，居民的自治意识还没有被培养起来，明显表现为自治能力不足、参与性不高。一些依赖社会保障和社区服务的人群对于社区的认可程度高于高收入人群。而本应在社区自治中体现专业性、能力性的高收入和知识分子人群等对社区的参与性反而较低。

第三，社区财政支撑体现出不均衡性。我国的社区财政支撑来自于政府。政府每年会固定拨给社区相应的经费。近几年，随着吉林省组织部门提出加强基层党组织建设，也增加了社区经费的投入。总体而言，吉林省社区的财政支持情况比以往有了很大提升。但是，各社区经费呈现出明显不均衡性。有些地区发展较好的社区因为在评比中处于前列，接收到的财政支持较大，相反有些发展较为落后的社区更需要财政帮助却得的更少。长此以往，社区建设也容易呈现出两极化的倾向，即好的社区更好、差的社区更差，之间的鸿沟越来越大。而在长期无财力和财政自主权的情况下，社区也不得不接受上级部门和各级党政机关交给的工作任务，这也在客观上造成社区行政化程度高。

第四，社区自治法治化程度低。在国家提出依法治国的大背景下，社区自治也需要加强自身法治化建设。我国城市社区自治的法律依据是《自治法》,我国宪法和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居委会的性质作了明确界定。但是，这些法律多是体现原则性，缺少实际指导性。尤其是对比我们之前所列举的国家：新加坡、日本和美国，这三个国家的社区建设都体现出明显的法制性、规范性。另外，吉林省各地区可以根据自身社区的发展阶段和实践经验，就已经成熟的社区自治的做法用法规和制度规范下来，成为社区自治长期遵循的方法和运行准则。

第五，非营利性组织发展不够成熟。在我国非营利性组织目前主要由两类构成，一类是社会团体，由公民自愿组成，为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的非营利组织，它主要是指行业协会、联合会、商会、基金会、促进会、学会、研究会、联谊会等社会团体。还有一类是民办非企业单位，由企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利社会服务活动的社会组织，主要包括民办的学校、医院、福利单位、社区服务中心、职业培训中心、研究单位、文化馆、体育机构等。[1]我国以及我省的非营利性组织与发达国家相比差距较大。这也在很大程度上加大了社区委员会和政府的工作范畴，应由非营利性组织承担的事务却被政府和社区委员会具体承担着。非营利性组织在承担社区事务，为居民生活提供服务和保障方面会起到巨大的作用。同时，可以在一定程度上缓解政府和居民之间的矛盾。以往一些关系到民生的社会事务具体的实施者是政府，而监督者也是政府自身。既是运动员又是裁判员的情况影响了民众对于政府的信任程度。在社会福利领域、社会保障领域等等这些问题层出不穷。大力发展非营利性组织，将一些社会事务的具体实施者通过公开的法律程序招标交付给合符要求的非营利性组织，而政府主要起到实时监督以及分阶段评估的作用。通过居民对非营利性组织工作满意程度的调查，鼓励工作效果好的、淘汰不够完善的非营利性组织，让政府只当裁判员而不是身兼多职。

2.吉林省城市社区自治居民参与度问题

作为多层治理结构的重要组成部分，在具有自治传统和文化的西方社会中社区治理成为其地方治理的重要组成部分，这也是西方国家实现参与式民主的基础。相对于传统的社区管理，现代意义上的社区治理更加强调的是政府、社会组织和民间多元主体共同参与社区建设，不同主体之间是平等关系并利用治理结构和运行机制实现公共权益的增加。而西方国家社区治理的成熟与居民的广泛参与密不可分，居民参与是社区治理的本质要求也是基础和灵魂。不同于西方国家社区自治的自发性，我国的社区治理和城市居民自治在一开始就具有很强的行政色彩，多年来也一直是政府推动社区基础设施建设、组织建设、制度建设等。从国家和社区发展的规律来看，政府不可能完全承担这些工作，尤其是社会组织的缺失加大了政府工作的负担和面临的挑战。因此，考察社区治理和城市居民自治最终要落脚于政府的推动是否提升了居民的参与意识、培养了居民的参与能力。进而在调研的过程中，尤其是制作的调查问卷将居民参与度作为考察的重要方面。

经过多年政府相关部分的宣传和社区自治的实践，吉林省居民社区建设参与意识有了较大提升，但从根本上还不能达到理想的状态。主要表现在社区居民参与社区建设比例不高、程度不深。在社区自治选举中，居民委员会选举参与率不高，有些居民不关注、不关心也不愿参与。在吉林省社区选举主要存在两种方式，一是直接选举，即达到条件的居民可以参与社区主任的竞选，该社区居民可以自愿参与选举投票的过程。二是间接选举，即居委会主任、委员由居民代表选举产生。但是在调研过程中发现，有些社区进行直选居民参与人数和参与比例还比不上间接选举居民参与人数。在城市居民自治民主管理和决策中，因居民参与积极性不高，居民会议、居民代表会议很少召开，相关问题由街道（乡镇）决定。

3.对调查问卷进行的分析

为什么社区居民参与度不高，针对这一根本问题在调查问卷中设计了一些选项，现对调查问卷相关问题进行分析。共发出调查问卷300份，回收有效问卷256份。

第一，居民对于社区的了解程度。居民对于社区建设的参与性差是否源于对于社区的不了解、不认同，为此设计了一些专门问题。

知道

（去过）

不知道

（没去过）

您知道您所在社区的名称和位置吗

64%

36%

您去过您所在的社区吗

45%

55%

通过对这两题调查问卷分析发现，居民对于社区的认知程度比以往有了很大的提升，主要源于社区工作越来越多地承接了相关民生的工作，比如社会保障、医疗保障、再就业、开具相关证明等等。因此，收入较低或没有稳定工作的人群即弱势群体往往更加需要社区提供的服务项目。同时，随着组织部门开展党组织全覆盖、党员进社区等活动，加大了党员走进社区、为社区居民服务的力度，这从一定程度也提高了社区认知。同时，近几年吉林省大力提升社区基础设施建设，很多社区增加了文体活动区域和为民服务区域（如开设日间照料和托儿所等），这既为居民提供了休息娱乐和接受社会服务的场所，也提升了居民对于社区的认可。

	知道	不太清楚	不知道
您知道社区的工作范畴和服务种类吗？	28%	36%	36%
您知道什么是社区自治组织吗？	34%	42%	24%

通过对这两题的分析我们可以发现虽然居民对于社区的认知程度在增加，但是这种认知只是初级层面，涉及到社区具体工作的范畴、服务的种类、社区自治组织的性质等方面，居民明显了解不够多也不够深入。

第二，居民社区活动的参与程度。虽然近几年社区居民对于社区活动的参与力度有所增加，但是明显表现出居民对于文体活动的热情远远高于其他。居民参与社区自治不仅体现在参加文体自治组织上，更体现在对于社区自治和社区建设的管理、决策和监督上。居民自治四个民主，即民主选举、民主管理、民主决策和民主监督是体现城市社区自治的四个根本方面，也是体现自治的基石和灵魂。而居民对于社区活动、社区自治组织的参与更多表现为对于文体性质的自治组织具有加大热情，而对于加入社区互助组织、参与社区事务管理等不积极甚至不愿参与。而调查问卷相关问题的分析结果也体现了这一点。

您目前参加了下列哪类社团组织？（可多选）

○利益代表类社团（各种行业协会，如水产行业协会等）

○业务管理类社团（各种企业管理协会，如邮电、财贸企业等）

○文体联谊类社团（如足球协会、羽毛球协会）

○公益服务类社团（如社区互助组织、环保协会等）

○学术交流类社团（如各种学会、研究会等）

○整治领导类社团（如工会、共青团、妇联等）

○没有参加过社团

○其他

您所参加的社区自治组织对于政府的诉求是什么？（可多选，没参加过无需作答）

○开放发展环境 ○提供资金 ○提供活动场地 ○加强政策指导 ○提供宣传 ○提供项目信息 ○让社区自治组织承担更多的公共服务职能

在“参加了哪类社团组织”问题中，大部分居民选择了文体联谊类社团，排在第二、第三位的分别为利益代表类和整治领导类。

对于“参加的社区自治组织对于政府的诉求”这一问题更多人选择了提供资金和提供活动场地，而非提供开放环境和政策指导等。

第三，居民参与社区自治的意愿。既然很多居民参与社区建设尤其是社区自治的热情不高，那么究竟是什么导致这一结果，是否由于居民本身参与社区建设的意愿低？针对这一调查，调查问卷中专门设置了相关选项。

	会	考虑一下	不会
条件允许的话，您会参加社区自治组织吗？	32%	44%	24%

在这一问题中明显可以看出吉林省居民对于社区活动和自治组织的参与还是有相当意愿的，32%选择了条件允许会参加社区自治组织，44%选择了考虑一下，共占到了76%。

此外还设置了一些多选题，从一定侧面也证明居民参与社会活动的意愿比以往有很大提升。

如果条件允许，您会参加一下那些公共事务？（可多选）

○担任人大代表 ○参加政府组织的听证会 ○义务为需要帮助的人服务 ○上街学雷锋 ○参加环境保护 ○资助偏远地区贫困儿童 ○义务献血

您更愿意参加下列哪种组织形式的活动？（可多选）

○单位组织的 ○社区组织的 ○朋友组织的 ○家庭组织的

○社会团体组织的（红十字会等） ○其他

在第一个多选题中，很多回收的调查问卷显示居民选择义务为需要帮助的人服务、上街学雷锋、参加环境保护、资助偏远地区贫困儿童和义务献血的相对较多，也有很大一部分人选择担任人大代表，而参加政府组织的听证会的则较少。由此可以看出，居民参与社会活动的意识有所增强。而在参与政治活动中，选择当人大代表即可由此获得政治地位的人多于进行民主进程参与，由此行驶民主权益的人。居民的民主参与意识还有待提升，尤其是民主参与理念、能力和成熟度还远远不够。

在第二个多选题中，选择家庭组织的最多，其次是朋友组织和单位组织，而选择社区组织的比例在所有选项中偏后。由此可见，我国社会以家庭为单位，这与西方社会存在很多不同。西方国家以个人为基础，同时个人也通过不同的方式建立起团体，依靠团体的力量维护自身的权益，这也是西方国家社区能够发展起来的重要原因。而在我国单位制虽然被打破，但是在东北地区单位制的痕迹还很重，这也在很大程度上阻碍了居民对于社区的认同。

第四，居民参与社区自治的渠道。由以上的分析我们可以看到居民参与社区自治的意愿在提升，尤其是在条件允许的情况下，更多受访者选择参与社区自治组织。那么，除了居民本身参与意愿之外，还有什么因素影响着居民参与度呢。居民如何参与社区建设是调查的核心，为此也专门在调查问卷中设置了问题。

	您平时是通过何种渠道参加社区事务管理、监督的？
社区自治组织	6%
观看社区居委会发布的信息	26%
单独找社区居委会人员	46%
通过多媒体互动（社区网站、微博、微信等）	4%
其他	9%
不知道有何种渠道	23%

在“通过何种渠道参加社区事务管理、监督的”这个多项选择题的结果中我们可以看到，选择单独找社区居委会人员的最多，占到46%，而观看社区委员会发布的信息的次之，占到26%，还有23%的人选择了不知道有何种渠道，选择通过自治组织和通过多媒体互动的相对较少。

	您是通过何种渠道参加政府工作监督的？
看政府发布的信息	54%
参加各种听证会	8%
通过多媒体互动（市长信箱、市长电话、政府微博等）	22%
其他	23%
不知道有何种途径	33%

而在第二个多选题中，即“平时通过何种渠道参加政府工作监督”，选择“看政府发布的信息”的最多，有54%，选择“不知道有何种途径的”次之，占到33%，剩下还有选择其他、通过多媒体互动和听证会的。由此我们可以看到，无论是对于政府工作的监督还是社区事务的管理，居民不知道如何参与，大多数还是以相对原始的方式——利用单独找工作人员、观看发布的信息等，这些方式效率低、传播慢、范围小。另一方面，居民参与社区事务管理、监督的渠道并不通畅，制度建设还有待完善。

第五，居民对于政府的信任度。社区建设是由政府主导的，现在政府依然在社区管理中占到绝对作用。那么，居民对于政府的信任度就直接影响了居民是否愿意参与到社区自治中来。关于居民对于政府的信任度问题，专门设计了一份调查问卷，现对此进行分析（调查问卷附后）。

针对居民对于各级政府了解和信任程度的问题是2—7题、16—20题，在这些问题中通过对调查结果的分析，居民对于中央和省级政府认知度和信任度最高，由中央到省级到市级再到区级和街道，到最后的社区自治组织，居民的认知程度和信任程度逐渐降低，对于区、街道的了解最差。而需要社区服务或经常参加社区活动的人则相对较为了解社区。

针对政府工作的问题是8—11题，分别了解基层政府与居民沟通程度、政务公开工作和廉洁办公，对于这三个选项出现了相似的结果。大多数人选择了一般，选择不好和好的占第二和第三位。

针对社区工作的问题是12—15题，12题为“居住的社区工作人员态度是否热情”，选择热情的最多，有36%，一般的次之，占到34%。而在“社区工作人员是否接受居民监督”、“社区工作人员的整体素质和专用水平”和“社区工作人员是否可以快速完成任务”三个问题中，选择一般的又是最多。

由此可见，越是上级政府，比如中央和省级政府，居民的认可和信任程度越高，而越是基层政府，离百姓生活越近，平时接触越多的政府居民的信任程度越差。尤其是在信息公开以及与居民沟通的层面满意度不高。居民对于社区工作人员的态度相对认可，这来源于社区很多工作要为百姓解决具体的生活、工作难题。但是对于社区工作人员的素质能力和受监督程度认可度相对降低。

附表1：

调查问卷

亲爱的居民朋友：

您好！

为了了解居民对于政府的信任度和社区建设情况，我们正在做一项社会调查。本调查本着真实自愿的原则，所有调查内容只用做统计分析，不会用作他途，请您放心。请您在选择的那一项的“○ ”上打“√”，您的意见对我们十分重要，谢谢您的配合。

1.您知道您所在社区的名称和位置吗？

○知道 ○不知道

2.您去过您所在的社区吗？

○去过 ○没去过

3.您知道社区的工作范畴和服务种类吗？

○知道 ○不知道

4.您知道什么是社区自治组织吗，您参加过吗？

○知道，参加过 ○知道，没参加过 ○不知道，没参加过

5.您所参加的社区自治组织对于政府的诉求是什么？（可多选，没参加过无需作答）

○开放发展环境 ○提供资金 ○提供活动场地 ○加强政策指导 ○提供宣传

○提供项目信息 ○让社区自治组织承担更多的公共服务职能

6.您目前参加了下列哪类社团组织？（可多选）

○利益代表类社团（各种行业协会，如水产行业协会等）

○业务管理类社团（各种企业管理协会，如邮电、财贸企业等）

○文体联谊类社团（如足球协会、羽毛球协会）

○公益服务类社团（如社区互助组织、环保协会等）

○学术交流类社团（如各种学会、研究会等）

○整治领导类社团（如工会、共青团、妇联等）

○没有参加过社团 ○其他

7.您对“参加社区自治组织和社区活动会对社区发展产生影响力”这种说法认同吗？

○非常同意 ○比较同意 ○无所谓 ○不太认同 ○非常不认同

8.您对“参加社区自治组织和社区活动会增强对于社区的归属感”这种说法认同吗？

○非常同意 ○比较同意 ○无所谓 ○不太认同 ○非常不认同

9.您对“为了有效监督公共政策的执行，我必须多参加公共事务”这种说法认同吗？

○非常同意 ○比较同意 ○无所谓 ○不太认同 ○非常不认同

10.您对“这是我居住的社区，这里的大事小情我都得关注”这种说法认同吗？

○非常同意 ○比较同意 ○无所谓 ○不太认同 ○非常不认同

11.您平时是通过何种渠道参加社区事务管理、监督的？

○社区自治组织 ○观看社区居委会发布的信息 ○单独找社区居委会人员

○通过多媒体互动（社区网站、微博、微信等） ○其他 ○不知道有何种渠道

12.您平时是通过何种渠道参加政府工作监督的？

○看政府发布的信息 ○参加各种听证会 ○通过多媒体互动（市长信箱、市长电话、政府微博等）

○其他 ○不知道有何种途径

13.条件允许的话，您会参加社区自治组织吗？

○会 ○考虑一下 ○不会

14.您平常接触政治信息是通过哪种传播途径？（可多选）

○电视 ○广播 ○杂志 ○报纸 ○互联网

15.您对哪种传播途径更加信任？

○电视 ○广播 ○杂志 ○报纸 ○互联网

16.长春市政府实施上网工程，开通市长电子信箱、开办政府网站等，您使用或浏览过吗？

○有 ○没有

17.长春市政府实施上网工程，开通市长电子信箱、开办政府网站等，您认为这些对加强政府和百姓间的沟通合作有用吗？

○非常有用 ○一般 ○没什么用

18.您所在社区有自己的网站或其他多媒体互动方式吗？（如微信、QQ、微博等）

○有 ○没有

19.如果您所在社区有自己的网站或其他多媒体互动方式，您使用过吗？（如没有无需作答）

○经常使用 ○不怎么用 ○从没用过

20.如果条件允许，您会参加一下那些公共事务？（可多选）

○担任人大代表 ○参加政府组织的听证会 ○义务为需要帮助的人服务 ○上街学雷锋

○参加环境保护 ○资助偏远地区贫困儿童 ○义务献血

21.您更愿意参加下列哪种组织形式的活动？

○单位组织的 ○社区组织的 ○朋友组织的 ○家庭组织的

○社会团体组织的（红十字会等） ○其他

22.过去一年，您自愿捐款或不计报酬参加社会公益活动的原因是什么？（没有的话不作答）

○上级号召 ○上级摊派 ○自己的意愿 ○别人的带动 ○有利于自身的形象

○不知道 ○其他

附表2：

政府信任度调查问卷

亲爱的居民朋友：

您好！

1.您的职业是什么？

○ 在校学生 ○ 白领、公务员、教师、医生 ○ 工人 ○ 农民 ○ 其他

2.您知道现任的中共总书记是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

3.您知道吉林省省长是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

4.您知道长春市市长是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

5.您知道您所在区区长是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

6.您知道您所在街道的街道主任是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

7.您知道您所在社区的居委会主任是谁吗？

○ 知道 ○ 不知道

8.您认为您所居住的地区的街道办党委、政府是否经常与社区居民进行沟通、交流和合作？

○是 ○一般 ○否

9.您认为您所居住的地区的街道办党委、政府在政务公开方面做得怎么样？

○好 ○一般 ○不好

10.您认为您所居住的地区的街道办党委、政府是否开展了多种的便民服务方式？

○是 ○一般 ○否

11.您认为您所居住的地区的街道办党委、政府在廉洁办公方面做得怎么样？

○好 ○一般 ○不好

12.您认为您所居住的社区居委会工作人员工作态度是否热情？

○是 ○一般 ○否

13.您认为您所居住的社区居委会工作人员是否自觉接受居民的监督，拓宽吸收社情民意的渠道？

○是 ○一般 ○否

14.您认为您所居住的社区居委会工作人员的整体素质和专业水平怎么样？

○好 ○一般 ○不好

15.您认为您所居住的社区居委会工作人员是否能够及时、快速地完成工作？

○是 ○一般 ○否

16.您信任党中央国务院吗？